VII-J-SS-72
INSTITUTO
MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. "DICTAMEN DE INCAPACIDAD PERMANENTE O DE
DEFUNCIÓN POR RIESGO DE TRABAJO" (ST-3), "AVISO DE ATENCIÓN MÉDICA
INICIAL Y CALIFICACIÓN DE PROBABLE ACCIDENTE DE TRABAJO" (ST-7), DEBEN
ENCONTRARSE "FUNDADOS LEGALMENTE Y MOTIVADOS TÉCNICAMENTE".- De
conformidad con los artículos 19, 22, 23, 25, 30, 32 y 34 del Reglamento de
Prestaciones Médicas del Instituto Mexicano del Seguro Social, el médico
tratante valorará médicamente al paciente y suscribirá el aviso de atención
médica inicial, inmerso en el formato ST-7, denominado Aviso de Atención Médica
Inicial y Calificación de Probable Accidente de Trabajo, el que a su vez será
remitido al médico de servicio de Salud en el Trabajo, para que realice la
calificación del riesgo de trabajo, así como la emisión de dictámenes de
Incapacidad Permanente o de Defunción por Riesgo de Trabajo, mediante los
formatos denominados "Dictamen de incapacidad permanente o de defunción
por Riesgo de Trabajo" (ST-3) y (ST-7), a través de los cuales se realiza
la calificación, valuación o defunción del accidente de trabajo,
identificándose si una lesión o enfermedad inicial tiene su origen o no en el
ejercicio o con motivo del trabajo y se valora con determinado porcentaje la
incapacidad de un órgano funcional parcial y permanente para el trabajador. En
consecuencia, los dictámenes aludidos constituyen actos de autoridad emitidos
por el Médico de Servicios de Salud en el Trabajo del Instituto Mexicano del
Seguro Social, que causan un perjuicio al patrón, en virtud de que inciden para
determinar el grado de siniestralidad y la prima del seguro de riesgo de
trabajo que deberá cubrir el patrón de conformidad con lo establecido en los
artículos 34, 35, 36 y 37 del Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia
de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización; razón
por la cual deberán encontrarse técnicamente motivados, es
decir, señalar el diagnóstico de la valuación de la incapacidad de un órgano
funcional o de la defunción y sus respectivos porcentajes, de acuerdo a los
procedimientos para la dictaminación y prevención de los accidentes de trabajo,
a fin de identificar si una lesión o enfermedad inicial tiene o no su origen en
el ejercicio o con motivo del trabajo y legalmente fundamentados, debiendo señalar
la cita del precepto legal que faculte al médico en el Servicio de Salud en el
Trabajo para emitir dicha determinación. Lo que no es exigible
respecto del formato "Dictamen de Alta por Riesgo de Trabajo" (ST-2),
ya que este es el dictamen mediante el cual el trabajador es dado de alta para
la reanudación de sus labores, por lo que este no constituye un acto
administrativo que cause perjuicio al patrón ya que no incide en la
determinación del grado de siniestralidad y la prima de grado de riesgo.
Contradicción de Sentencias Núm. 1382/09-08-01-2/Y OTRO/1554/12-PL-04-01.- Resuelto por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en sesión de 17 de abril de 2013, por mayoría de 7 votos a favor y 3 votos en contra.- Magistrado Ponente: Rafael Anzures Uribe.- Secretaria: Lic. Elva Marcela Vivar Rodríguez. (Tesis de jurisprudencia aprobada por acuerdo G/32/2013)
R.T.F.J.F.A. Séptima Época. Año III. No. 28. Noviembre 2013. p. 7
__________________
CONSIDERANDO :
[...]
CUARTO.- [...]
Ahora bien, no se pierde de vista que los
Magistrados sostuvieron en las sentencias contendientes la interpretación de
distintos criterios aplicables en el ámbito federal en materia de
Seguridad Social, sin embargo, ello no hace la inexistencia de la
contradicción, pues lo cierto es que, resolvieron de manera diferente una misma
cuestión jurídica, como lo es el establecer si: el “Dictamen de Alta por Riesgo
de Trabajo” (ST-2), el “Dictamen de incapacidad permanente o de defunción
por riesgo de trabajo” (ST-3), y el “Aviso de Atención Médica Inicial y
Calificación de Probable Accidente de Trabajo” (ST-7), constituyen o no
resoluciones que deban cumplir con el requisito de la fundamentación de la
competencia de los médicos que los emiten, por lo que al estar detectados ya
dos criterios discrepantes, toca a este Pleno generar certeza de cómo se debe
decidir la cuestión, máxime que se encuentra vinculada con el medio de defensa,
lo cual es de orden público, y con el acceso a la justicia que es un derecho
humano tutelado por el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
Hecho lo anterior, antes de establecer el
criterio que debe prevalecer en la contradicción planteada, este Pleno del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa considera pertinente
apuntar lo siguiente:
En principio, es de señalarse, que los
actos de autoridad deben colmar el requisito de debida fundamentación y
motivación contenida en el artículo 38, fracción IV, del Código Fiscal de la
Federación, mismo que señala:
[N.E. Se omite transcripción]
En ese sentido, es importante señalar que
el requisito de debida motivación de los actos administrativos contenida en la
fracción IV del artículo 38 del Código Fiscal de la Federación, consiste en
consignar, las razones, motivos o circunstancias especiales que llevan a
concluir que el caso particular encuadra en el supuesto normativo, criterio
sustentado en la Jurisprudencia VI.2o. J/43, Novena Época, tomo III, Marzo de
1996, página 769, que señala:
“FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.”
[N.E. Se omite transcripción]
Asimismo, es aplicable la jurisprudencia
VI. 2o. J/63-2, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Octava
Época, tomo VI, Segunda Parte-1, Julio a Diciembre de 1990, página 372, que
señala:
“MOTIVACIÓN.” [N.E. Se omite
transcripción]
Bajo los criterios sostenidos por el Poder
Judicial de la Federación debe entenderse que la debida fundamentación
y motivación de los actos de autoridad se actualiza exponiendo los hechos
relevantes para decidir, citando la norma habilitante, invocando un argumento
mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la
relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, de manera que
sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el
mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa.
Al respecto, es aplicable la
jurisprudencia I. 4o.A. J/43, visible en el Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Novena Época, tomo XXIII, Mayo de 2006, página 1533, que dice:
“FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL
ASPECTO FOR- MAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR,
JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN.” [N.E. Se omite
transcripción]
A partir de esta premisa, analizaremos si
en el caso, el “Dictamen de Alta por Riesgo de Trabajo” (ST-2), el “Dictamen de
incapacidad permanente o de defunción por riesgo de trabajo” (ST-3), y el “Aviso
de Atención Médica Inicial y Calificación de Probable Accidente de Trabajo”
(ST-7), constituyen actos que deben cumplir con los requisitos de
fundamentación y motivación.
A efecto de resolver el punto
contradictorio, se estima pertinente tener presente lo previsto por los
artículos 19, 22, 23, 25, 30, 32 y 34 del Reglamento de Prestaciones
Médicas del Instituto Mexicano del Seguro Social; que disponen:
[N.E. Se omite transcripción]
Del artículo 19 antes transcrito, se
desprende que los médicos adscritos a los servicios institucionales de
Salud en el Trabajo, realizarán la calificación de los riesgos de trabajo y
emitirán los dictámenes de Incapacidad Permanente o de Defunción por Riesgo de
Trabajo de los asegurados en el régimen obligatorio.
Del mismo modo, del artículo 22, se
aprecia que cuando un trabajador sufra un probable accidente de trabajo,
inmediatamente deberá acudir o ser trasladado a recibir atención en la unidad médica
que le corresponda o, en caso urgente, a la unidad médica más cercana al sitio
donde lo haya sufrido, y que será el médico tratante el que deberá señalar
claramente en su nota médica que la lesión del asegurado ocurrió presuntamente
en ejercicio o con motivo del trabajo y derivar al trabajador para su
valoración y calificación al servicio de Salud en el Trabajo correspondiente.
Que cuando el accidente ocurra al
trabajador fuera de su centro laboral, aquel, sus familiares o las personas
encargadas de representarlo deberán informar al patrón y avisar inmediatamente
al Instituto del probable riesgo de trabajo que haya sufrido, quedando el
patrón obligado a informar al Instituto al momento de tener conocimiento del
probable riesgo de trabajo ocurrido a su trabajador.
Por parte, del artículo 23 en cita, se
advierte que en los casos en que por cuenta del patrón o del trabajador se
otorgue la atención médica en servicios médicos ajenos al Instituto, el patrón
está obligado a informar a este del probable riesgo de trabajo y la atención
otorgada para que los servicios institucionales de salud en el trabajo
realicen la calificación correspondiente.
Del mismo modo, el artículo 25, establece
que el personal médico adscrito a los servicios institucionales de
Salud en el Trabajo realizará la calificación de los riesgos de
trabajo, así como la emisión de dictámenes de Incapacidad Permanente o
de Defunción por Riesgo de Trabajo de los asegurados en el régimen obligatorio.
Que la valuación de la incapacidad
permanente será realizada por los médicos de los servicios institucionales de
Salud en el Trabajo, con
base en la información médica del Instituto y lo establecido en la Ley Federal
del Trabajo, la Ley del Seguro Social y sus Reglamentos.
Asimismo, se advierte que los equipos
médicos interdisciplinarios de las Unidades Administrativas Delegacionales de
Salud en el Trabajo, serán responsables de validar la procedencia o
improcedencia de los dictámenes de incapacidad permanente parcial o total
emitidos, de acuerdo con la normatividad aplicable en dicha materia, así como,
cuando les sea requerido por el Consejo Técnico y los Consejos Consultivos
Delegacionales, según sea el caso, para efectos de la resolución del recurso de
inconformidad, a que se refiere el artículo 294 de la Ley del Seguro Social.
Que para efectos de revisar la
procedencia o improcedencia y resolver lo conducente respecto del dictamen de
invalidez, los equipos interdisciplinarios de las Unidades Administrativas
Delegacionales de Salud en el Trabajo serán los facultados para validar que el
dictamen esté elaborado con base en la normatividad establecida, así como
cuando les sea requerido por el órgano colegiado competente, para efectos de la
resolución del recurso de inconformidad a que se refiere el artículo 294 de la
Ley del Seguro Social.
Ahora bien, la Norma que establece las
Disposiciones para la Dictaminación y Prevención de los Accidentes y
Enfermedades de Trabajo, señala al efecto lo siguiente:
[N.E. Se omite transcripción]
De la norma legal que antecede, en
relación con el tema que nos ocupa, se advierte esencialmente que:
a) Que la calificación de riesgos
de trabajo, es el acto médico técnico y legal que identifica si una lesión
o enfermedad inicial tiene o no su origen en el ejercicio o con motivo del
trabajo.
b) Que el Dictamen, es una
opinión y juicio por escrito del médico del Servicio de Salud en el
Trabajo, acerca de la causalidad de una lesión o enfermedad, que debe estar motivada
técnicamente y legalmente fundamentada.
c) Que el Médico del Servicio de
Salud en el Trabajo, es el especialista en medicina del Trabajo, que cuenta
con las competencias para realizar acciones orientadas a promover y preservar
el bienestar físico, mental y social de los trabajadores, evaluar la aptitud y
la capacidad para el trabajo, prevenir factores de riesgo laboral, y de índole
general en los centros de trabajo, determinar el estado de invalidez y
beneficiario incapacitado, apoyar la atención de demandas laborales en materia
de riegos de trabajo e invalidez, así como promover la reincorporación laboral
adecuada y oportuna, a fin de contribuir al otorgamiento de las prestaciones en
especie y dinero, de acuerdo a lo establecido en el marco jurídico vigente.
d) Asimismo, se advierten las
disposiciones generales que se deberán observar para el manejo médico-técnico y
legal-administrativo para la dictaminación y prevención de los accidentes de
trabajo, tal y como se describe a continuación:
• Que el Médico del Servicio de
Salud en el Trabajo deberá realizar la calificación de los
probables accidentes y enfermedades de trabajo, así como elaborar los
dictámenes de incapacidad permanente o defunción por riesgo de trabajo de
acuerdo a la facultad exclusiva fundamentada en el Capítulo II, artículo
25 del Reglamento de Prestaciones Médicas.
• El Médico del
Servicio de Salud en el Trabajo deberá emitir el dictamen de
calificación, valuación o defunción del accidente o enfermedad de trabajo
correspondiente, de acuerdo con los procedimientos para la dictaminación y
prevención de los accidentes de trabajo, clave 2320-003-009 y para la
dictaminación y prevención de los accidentes de trabajo, clave 2320-003-010,
vigentes.
• Los dictámenes
de incapacidad permanente o defunción por accidente y enfermedad de trabajo,
deberán ser elaborados por el Médico del Servicio de Salud en el
Trabajo, aprobados por el Coordinador Clínico Zonal de Salud en
el Trabajo en su caso, por el Jefe de la DIST, y emitido por el Coordinador
Delegacional de Salud en el Trabajo.
• El Médico del
Servicio de Salud en el Trabajo, proporcionará al patrón del asegurado, la
información relativa a la calificación del accidente o enfermedad de trabajo, y
sus consecuencias de acuerdo al procedimiento establecido en el artículo 19 del
Reglamento de Prestaciones Médicas; además, le enviará un tanto de la ST-2,
ST-3, ST-7, ST-8 o ST-9, por correo certificado.
• El Médico
Tratante de la unidad médica del Instituto más cercana al sitio donde
ocurra un probable accidente de trabajo, deberá proporcionar atención médica
inicial al trabajador accidentado.
• El Médico
Tratante proporciona la primera atención médica, expidiendo el dictamen
de alta por riesgo de trabajo ST-2 y, en su caso, deberá orientar al
trabajador para que acuda al Servicio de Salud en el Trabajo, con los
documentos necesarios para la calificación correspondiente.
• El Médico
Tratante que proporciona la primera atención médica al trabajador con
un probable accidente de trabajo, deberá requisitar el anverso del aviso de
atención médica inicial y calificación de probable riesgo de trabajo ST-7.
• El Médico del
Servicio de Salud en el Trabajo deberá dar seguimiento al aviso de
atención médica inicial y calificación de probable accidente de trabajo ST-7,
de los asegurados que no se presenten a concluir el trámite de calificación del
accidente de trabajo dentro del término de 72 horas.
• El Médico del
Servicio de Salud, emitirá en todos los casos, el dictamen de
calificación de los probables riesgos de trabajo, aún en aquellos casos en los
que el patrón no proporcionó la información complementaria solicitada después
de 24 horas de tener conocimiento del aviso por correo electrónico.
En
efecto, de la interpretación armónica de los preceptos legales que anteceden,
se arriba a lo siguiente:
1.- Cuando un trabajador sufra un probable accidente
de trabajo, deberá acudir o ser trasladado a recibir atención en la unidad
médica que le corresponda o, en caso urgente, a la unidad médica más cercana al
sitio donde lo haya sufrido, y que será el médico tratante el que
proporcione la primera atención médica al trabajador, debiendo requisitar el
anverso del aviso de atención médica inicial y calificación de probable riesgo
de trabajo y proceder al trabajador para su valoración y calificación al
servicio de Salud en el Trabajo correspondiente.
2.- Que el Médico Tratante deberá orientar al
trabajador para que acuda al Servicio de Salud en el Trabajo con los
documentos necesarios para la calificación correspondiente a fin de dar
seguimiento al aviso de atención médica inicial y calificación de probable
accidente de trabajo.
3.- Que el Médico del Servicio de
Salud en el Trabajo, deberá realizar la calificación de los
probables accidentes y enfermedades de trabajo, así como elaborar
los dictámenes de incapacidad permanente
o defunción por riesgo de
trabajo de acuerdo a la facultad exclusiva fundamentada en el Capítulo II,
artículo 25 del Reglamento de Prestaciones Médicas.
En efecto, el Médico del Servicio
de Salud en el Trabajo, realiza la calificación de los riesgos de trabajo
de manera técnica legal e identifica si una lesión o enfermedad inicial tiene o
no su origen en el ejercicio o con motivo del trabajo, emitiendo los
dictámenes de Incapacidad Permanente o de Defunción por Riesgo de Trabajo de
los asegurados en el régimen obligatorio ST-3 Y ST-7, los cuales deberán ser
realizados por escrito acerca de la causalidad de una lesión o enfermedad,
motivada técnicamente y legalmente fundamentada, a fin de poder
proporcionar a los patrones por conducto de los trabajadores o de sus
familiares, la información correspondiente a la calificación de un accidente o
enfermedad como profesional, sus recaídas y dictámenes de incapacidad
permanente parcial o total y de defunción por riesgos de trabajo, a efecto de
que aquellos cuenten con los datos que les permitan determinar su
siniestralidad y calcular la prima que deberán pagar en este ramo de
aseguramiento, tal y como lo establecen los artículos 33, 34, 35, 36, 37 y 40
del Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación,
Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 1° de noviembre de 2002, preceptos cuyo contenido
dicen lo siguiente:
[N.E. Se omite transcripción]
De los preceptos legales que anteceden, se
aprecia que el Instituto podrá rectificar o determinar la prima de un patrón,
mediante resolución, que se notificará a este o a su representante legal,
cuando: la prima manifestada por el patrón no esté determinada conforme a lo
dispuesto en dicho Reglamento; el patrón en su declaración no manifieste su
prima; el patrón no presente declaración alguna y exista escrito patronal
manifestando desacuerdo con su prima y esta sea procedente.
Que para que el patrón determine su prima
deberá llevar un registro pormenorizado de su siniestralidad, desde el
inicio de cada uno de los casos hasta su terminación, estableciendo y operando
controles de documentación e información que él genere, así como de la que
elabore el Instituto, esta última información será entregada al trabajador o a
sus familiares para que la hagan llegar al patrón, con el fin de justificar sus
ausencias al trabajo o al momento de reincorporarse al mismo.
Asimismo, se desprende que el patrón
estará obligado a recabar la documentación correspondiente del trabajador o sus
familiares y si estos omiten la entrega, el propio patrón deberá obtenerla del
Instituto.
Del mismo modo, se advierte que la
siniestralidad de la empresa se obtendrá multiplicando el índice de Frecuencia
(If) por el de Gravedad (Ig) del lapso que se analice, de acuerdo a lo
siguiente:
a) Siniestralidad.- [(/365) + V+ (I+D)]
/N, y como el grado de siniestralidad, se conforma tomando en cuenta la frecuencia y gravedad de los
accidentes y enfermedades de trabajo, así como un factor de prima que
garantiza el equilibrio nanciero del ramo, expresándose este grado de
siniestralidad como: Grado de siniestralidad= [(/365) + V+ (I+D)] /*(F/N)
b) Una vez determinado el grado de
siniestralidad, se sumará el 0.005 que es la prima mínima de riesgo (M), para
determinar la prima a cubrir por el seguro de riesgos de trabajo a que se
refiere el artículo 72 de dicha ley.
c) Que el índice de frecuencia es la probabilidad que
ocurra un siniestro en día laborable y, se obtiene al dividir el número de
casos de riesgos de trabajo terminados en el lapso que se analicen, entre el
número de días de exposición al riesgo.
d) Que el índice de gravedad es el tiempo perdido
promedio por riesgos de trabajo que produzcan incapacidades temporales,
permanentes parciales o totales y defunciones.
En efecto, serán los trabajadores quienes
proporcionarán a los patrones la información correspondiente a la calificación
de un accidente o enfermedad como profesional, sus recaídas y dictámenes de
incapacidad permanente parcial o total y de defunción por riesgos de trabajo, a
efecto de que los mismos cuenten con datos que les permitan determinar su siniestralidad
y calcular la prima que deberán pagar, debiendo el patrón:
1.- Llevar un registro pormenorizado de su
siniestralidad, desde el inicio de cada uno de los casos hasta su
terminación, estableciendo y operando controles de documentación e información
que él genere, así como las que elabore el Instituto.
2.- Que en la siniestralidad, como el
grado de siniestralidad, el patrón tomará en cuenta la frecuencia y
gravedad de los accidentes y enfermedades de trabajo.
3.- Que una vez que determine el grado de
siniestralidad, sumará la prima mínima de riesgo, a fin de determinar
la prima a cubrir por el seguro de riesgos de trabajo.
De donde se colige que, el patrón
para determinar la prima a cubrir por el seguro de riesgo de trabajo,
deberá tomar en cuenta en la siniestralidad, obtenida de la frecuencia
y gravedad de los accidentes y enfermedades de trabajo, a través de la
información proporcionada por el Médico del Servicio de Salud en el Trabajo
relativa a la calificación del accidente o enfermedad de trabajo, mediante los
dictámenes de incapacidad permanente parcial o total y de defunción por riesgos
de trabajo contenidos en la ST-2, ST-3, ST-7, ST-8 o ST-9, para que esta
pueda ser manifestada por el propio patrón ante el Instituto, conforme a lo
establecido en el Reglamento de la Ley del Seguro Social antes transcrito.
En ese sentido, esta Juzgadora estima
necesario digitalizar los formatos: “Dictamen de Alta por Riesgo de
Trabajo”, (ST-2), “Dictamen de incapacidad permanente o de defunción por Riesgo
de Trabajo” (ST-3-), “Aviso de Atención Médica Inicial y Cali cación de
Probable Accidente de Trabajo” (ST-7), en los cuales, se advierte lo
siguiente:
[N.E. Se omiten imágenes]
De las digitalizaciones que anteceden, en
relación con los preceptos legales que han quedado transcritos con
anterioridad, se desprende que:
a) Dictamen de Alta por Riesgo de
Trabajo “ST-2”.- Se emite cuando el Médico Tratante y/o División de Salud en el
Trabajo (familiar o internista) del siniestrado considera que su
estado de salud es apto para reingresar a laborar, en el que se indica la fecha
en la que ocurrió el riesgo de trabajo y aquella a partir de la cual, el
trabajador deberá presentarse a laborar y, la cual será considerada
para contabilizar los días de incapacidad temporal y el pago de los subsidios
correspondientes.
b) Dictamen de Incapacidad
Permanente o de Defunción por Riesgo de Trabajo “ST-3”.- Lo expide el Médico
de Salud en el Trabajo, cuando el trabajador que sufrió un riesgo de
trabajo se le determina incapacidad permanente o fallece, su importancia radica
en:
• El diagnóstico
de la valuación de la incapacidad de un órgano funcional o de la
defunción, en el que señalará la fecha de su defunción y su fundamento
legal en caso de enfermedad de trabajo.
• Así como en las
fracciones de la tabla de valuación de incapacidades permanentes de la
Ley Federal de Trabajo y sus respectivos porcentajes.
• c) Aviso de Atención
Médica Inicial y Calificación de Probable Accidente de Trabajo “ST-7”.-
Sobre el mismo, cabe hacer la siguiente aclaración:
• Primeramente, deberá ser llenado, por
los servicios de atención médica (Médico Tratante), quien deberá
requisitar el anverso del aviso de atención médica inicial y calificación de
probable riesgo de trabajo ST-7, en el que señalará cómo ocurrió el accidente, la
descripción de las lesiones, el diagnóstico, los tratamientos y la
especificación de que envía al paciente al servicio de salud correspondiente,
es decir, orientara al trabajador para que acuda al Servicio de Salud
en el Trabajo, con los documentos necesarios para la calificación
correspondiente.
• Finalmente y con el fin de dar
seguimiento al aviso de atención médica inicial y calificación de probable
accidente de trabajo ST-7, en el reverso del aviso en comento, a
partir del punto 32), deberá ser llenado por el Médico del Servicio de
Salud en el Trabajo del Instituto Mexicano del Seguro Social, haciendo un
diagnóstico nosológico, etiológico y anátomofuncional de la lesión, señalando
el fundamento legal de la calificación y su firma.
Con base en lo anterior, el Pleno de la
Sala Superior, sintetiza el procedimiento que debe seguir el trabajador y su
patrón de la siguiente manera:
a) Procedimiento para los formatos ST-2 o
en su caso, ST-3:
b) Procedimiento para el formato ST-7:
Como puede observarse, cuando acontece un
accidente de trabajo no pueden perderse de vista las diversas etapas que
conllevan a la calificación del siniestro que realizan tanto el Médico
Tratante como el Médico en el Servicio de Salud en el Trabajo
en el Instituto Mexicano del Seguro Social, de la cual dependerá la
siniestralidad que tomará en cuenta el patrón para poder determinar la prima a
cubrir por el seguro de riesgos de trabajo, es decir, su grado de
responsabilidad y el monto de las percepciones económicas y en especie a favor
del trabajador.
En otras palabras, para que el patrón esté
en aptitud de determinar el grado de responsabilidad y las percepciones
económicas a favor del trabajador, con base a la información proporcionada
tanto por el Médico Tratante como el Médico en el
Servicio de Salud en el Trabajo en el Instituto Mexicano del Seguro Social,
resulta necesario e indispensable que dicho proceso lógico jurídico de
determinación se vea antecedido por la voluntad del Médico Tratante,
quien al emitir los formatos Dictamen de Alta por Riesgo de Trabajo
“ST-2”; y el “llenado del anverso” del Aviso de Atención
Médica Inicial y Cali cación de Probable Accidente de Trabajo “ST-7”,
define el estado de salud del trabajador accidentado, ya sea dándolo de alta o
no, por lo que respecto de los mismos, no existe la necesidad de que deban
estar fundados y motivados, máxime que como se desprende de los formatos
de mérito, no lo requieren.
Una vez que ha quedado definido el estado
de salud del trabajador por el cual se le determina incapacidad permanente,
será remitido al Médico del Servicio de Salud en el Trabajo, quien
“llenará el reverso” del Aviso de Atención Médica Inicial y
Calificación de Probable Accidente de Trabajo “ST-7,” o en su caso, el
“Dictamen de Incapacidad Permanente o de Defunción por Riesgo de Trabajo
ST-3,” en los que realizará un diagnóstico nosológico, etiológico y
anátomofuncional de la lesión, así como el fundamento legal que lo llevó a la
determinación de dicha calificación.
De donde se sigue que dichos actos
van concatenados entre sí, ya que para que la determinación de la prima y
del grado de siniestralidad sea considerada como válida, es necesario
que anteceda la calificación a cargo de los médicos del Instituto Mexicano
del Seguro Social, para que con ello, la manifestación de voluntad, se
encuentre perfectamente integrada y válidamente produzca sus consecuencias
jurídicas en materia de seguridad social o, en otras palabras, si el patrón
tiene la potestad para determinar su grado de responsabilidad, ello no
puede ejercerse válidamente sin la intervención del otro elemento subjetivo
como lo es el dictamen de los médicos, a manera de generar válidamente un acto
complejo.
Al efecto, es necesario tener presente que
el autor Manuel María Diez, en su libro “El acto administrativo”,
define a los actos complejos a aquéllos que resultan del concurso de
voluntades de varios órganos de una misma entidad o entidades públicas
distintas, que se unen en una sola voluntad y que en todo caso es necesario que
haya unidad de contenido y unidad afín de las diversas voluntades que se unen
para formar un acto único, es decir, el acto complejo es único y resulta de la
fusión de la voluntad de los órganos que concurren a formarla, o de la
integración de la voluntad del órgano a que se refiere el acto. Asimismo,
considera que habrá integración de voluntades cuando un órgano tiene potestad
para adoptar una resolución, pero ese poder no podrá ejercerse sin el concurso
de otro órgano.
En ese orden de ideas, dichos actos
constituyen el medio a través del cual el Médico de Servicio de Salud
en el Trabajo, emite el dictamen de calificación, valuación o defunción del
accidente o enfermedad de trabajo, en los que en su momento se sustenta la
determinación o modificación de la prima de riesgo de trabajo que deberá
pagar el patrón en el ramo de aseguramiento correspondiente.
Lo anterior es así, ya que como se
consigna en el artículo 19 del Reglamento de Prestaciones Médicas,
en relación con el punto 7.1.9, de la Norma que establece las
Disposiciones para la Dictaminación y Prevención de los Accidentes y
Enfermedades de Trabajo, el Médico de Servicio de Salud en el Trabajo, proporcionará
al patrón del asegurado la información relativa a la calificación del accidente
o enfermedad de trabajo y sus consecuencias, enviándole un tanto de, entre
otros, los formatos ST-3 y ST-7, digitalizados con antelación, en
los que se contienen los dictámenes referidos, a efecto de que cuenten con la
información requerida que les permitan determinar su siniestralidad y calcular
la prima que deberán pagar en este ramo de aseguramiento, de donde se
colige que únicamente los dictámenes ST-3 y ST-7, trascienden en la
determinación de la prima de seguro de riesgo, ya que mediante ellos se
identifica si una lesión o enfermedad inicial tiene su origen o no en el
ejercicio o con motivo del trabajo y se valora con determinado porcentaje la
incapacidad de un órgano funcional parcial y permanente para el trabajador, por
lo tanto, causan un perjuicio al patrón, al estimarse que los mismos son
tomados en cuenta para incrementar, el grado y la prima del seguro de riesgo de
trabajo.
Incluso, el anterior criterio ha sido
sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado del Quinto Circuito, en la tesis
visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 8° Época, Tomo
XI, Mayo de 1993, pág.: 402, cuyo rubro y texto dicen:
“SEGURO SOCIAL, DICTAMEN EMITIDO PARA
LA CO- BERTURA DE RIESGOS DE TRABAJO POR EL INSTITU- TO MEXICANO DEL. FALTA DE
FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.”
[N.E. Se omite transcripción]
Lo que no acontece respecto de la
emisión del “Dictamen de alta de riesgo de Trabajo” (ST-2), por
parte del Médico Tratante, en virtud de que este constituye el dictamen
mediante el cual el trabajador es dado de alta para la reanudación de sus
labores y no así, determina un riesgo de trabajo o incapacidad, siendo que el
mismo no incide en la determinación de la Prima del Grado de Riesgo.
En virtud de las consideraciones
anteriores, este Pleno de la Sala Superior, considera que el “Dictamen
de incapacidad permanente o de defunción por Riesgo de Trabajo” (ST-3)“Aviso de
Atención Médica Inicial y Calificación de Probable Accidente de Trabajo” (ST-7), al
ser actos que califican en definitiva si existe o no un riesgo de trabajo, por
lo tanto, deben estar debidamente fundados y motivados, como lo prevé el
artículo 38 del Código Fiscal de la Federación, de aplicación supletoria de
conformidad con el diverso 9 de la Ley del Seguro Social, que disponen:
[N.E. Se omite transcripción]
De la interpretación del precepto que
antecede, se advierte que todo acto administrativo a notificar, por lo menos
debe, constar por escrito; señalar la autoridad que lo emite, estar fundado y
motivado y expresar la resolución, objeto o propósito de que se trate, ostentar
la firma del funcionario competente y en su caso, el nombre o nombres de las
personas a las que vaya dirigido.
En efecto, no cabe duda que los dictámenes
denominados “Dictamen de incapacidad permanente o de defunción por
Riesgo de Trabajo” (ST-3)“Aviso de Atención Médica Inicial y Calificación de
Probable Accidente de Trabajo” (ST-7), al ser actos que califican en
definitiva si existe o no un riesgo de trabajo deben estar debidamente fundados
y motivados; siendo necesario precisar, que de acuerdo a lo establecido
por la Regla 5.1.2. de la “Norma que establece las
disposiciones para la dictaminación y prevención de los accidentes y
enfermedades de trabajo”, que señala que dichos actos deberán estar
motivados técnicamente y legalmente fundamentados, en relación con la Regla
5.8. de la referida norma, que establece a la calificación de
riesgo de trabajo, como el acto por el cual, el médico técnico y legal
identifica si una lesión o enfermedad inicial tiene o no su origen en el
ejercicio o con motivo del trabajo.
Es que el Pleno de la Sala Superior de
este Tribunal considera que la fundamentación y motivación a que se refiere el
artículo 38 del Código Fiscal de la Federación concatenada con
la Regla 5.1.2. de la “Norma que establece las disposiciones
para la dictaminación y prevención de los accidentes y enfermedades de
trabajo,” puede interpretar a la motivación técnica, como
aquella descripción realizada por el médico en el servicio de salud del
Trabajo, de una persona en base al conocimiento especializado, es decir, al
diagnóstico de la valuación de la incapacidad de un órgano funcional o de la
defunción y sus respectivos porcentajes, de acuerdo a los procedimientos para
la dictaminación y prevención de los accidentes de trabajo, a fin de
identificar si una lesión o enfermedad inicial tiene o no su origen en el
ejercicio o con motivo del trabajo y, por fundamentación legal a
la cita del precepto legal en que se apoye el médico en el servicio de
salud del Trabajo para emitir dicha determinación.
Bajo las anteriores consideraciones, este
Pleno concluye que los dictámenes siguientes: “Dictamen de incapacidad
permanente o de defunción por Riesgo de Trabajo” (ST-3)“Aviso de Atención
Médica Inicial y Calificación de Probable Accidente de Trabajo” (ST-7),
deben cumplir con la garantía de fundamentación y motivación a fin de no dejar
en total estado de indefensión al patrón.
Cabe precisar que si bien, los
dictámenes en cuestión son actos administrativos emitidos por el Médico
del Servicio de Salud en el Trabajo del Instituto Mexicano del Seguro Social,
que deben encontrarse fundados legalmente y motivados técnicamente en razón de
que su emisión produce consecuencias legales para el patrón hasta el momento en
que este realiza la revisión anual de su grado de riesgo o, bien el Instituto
Mexicano del Seguro Social resuelva modificar o rectificar su
autodeterminación, también lo es que los mismos no son actos
definitivos, entendiéndose por estos, a aquellos en los que la autoridad
administrativa decide y resuelve agotando las etapas de creación del acto o
concluye un procedimiento administrativo en el que crea, reconoce,
modifica, transmite, declara o extingue derechos u obligaciones, como en el
caso, lo sería la liquidación de un crédito fiscal, derivado del incremento del
grado y la prima del seguro del riesgo de trabajo.
Sirve de apoyo a lo anterior, la Jurisprudencia
V-J-SS-8, sustentada por el Pleno del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, visible en la Revista de este Tribunal, Quinta Época, Año I,
No. 9, Septiembre 2001, p. 8, cuyo rubro y texto señalan:
“RECURSO DE INCONFORMIDAD ANTE EL
INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL.- ES IMPROCEDENTE CUANDO SE INTENTE EN
CONTRA DE DICTÁMENES DE INCAPACIDAD PERMANENTE O DE DEFUNCIÓN POR RIESGO DE
TRABAJO (FORMA MT-3).” [N.E. Se omite transcripción]
Asimismo, cobra aplicación la Tesis VII-TASR-2GO-54,
sustentada por la Segunda Sala Regional del Golfo del Tribunal Federal de
Justicia Fis- cal y Administrativa, visible en la Revista de este Tribunal,
Séptima Época, Año II, No. 15, Octubre 2012, p. 168, cuyo rubro y texto dicen:
“CALIFICACIÓN DE RIESGO DE TRABAJO.- NO
CONSTI- TUYE UN ACTO DEFINITIVO DE AUTORIDAD.” [N.E. Se omite
transcripción]
En virtud de las consideraciones antes
expuestas, este Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, con fundamento en el artículo 77 de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, resuelve que debe tenerse como
jurisprudencia la que se apunta a continuación:
INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. “DICTAMEN DE INCAPACIDAD
PERMANENTE O DE DEFUNCIÓN POR RIESGO DE TRABAJO” (ST-3), “AVISO DE ATENCIÓN
MÉDICA INICIAL Y CALIFICACIÓN DE PROBABLE ACCIDENTE DE TRABAJO” (ST-7), DEBEN
ENCONTRARSE “FUNDADOS LEGALMENTE Y MOTIVADOS TÉCNICA- MENTE”.- De
conformidad con los artículos 19, 22, 23, 25, 30, 32 y 34 del Reglamento de
Prestaciones Médicas del Instituto Mexicano del Seguro Social, el médico
tratante valorará medicamente al paciente y suscribirá el aviso de atención
médica inicial, inmerso en el formato ST-7, denominado Aviso de Atención Médica
Inicial y Calificación de Probable Accidente de Trabajo, el que a su vez será
remitido al médico de servicio de Salud en el Trabajo, para que realice la
calificación del riesgo de trabajo, así como la emisión de dictámenes de
Incapacidad Permanente o de Defunción por Riesgo de Trabajo, mediante los
formatos denominados “Dictamen de incapacidad permanente o de defunción por
Riesgo de Trabajo” (ST-3) y (ST-7), a través de los cuales se realiza la
calificación, valuación o defunción del accidente de trabajo, identificándose
si una lesión o enfermedad inicial tiene su origen o no en el ejercicio o con
motivo del trabajo y se valora con determinado porcentaje la incapacidad de un
órgano funcional parcial y permanente para el trabajador. En consecuencia, los
dictámenes aludidos constituyen actos de autoridad emitidos por el Médico de
Servicios de Salud en el Trabajo del Instituto Mexicano del Seguro Social, que
causan un perjuicio al patrón, en virtud de que inciden para determinar el
grado de siniestralidad y la prima del seguro de riesgo de trabajo que deberá
cubrir el patrón de conformidad con lo establecido en los artículos 34, 35, 36
y 37 del Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación
de Empresas, Recaudación y Fiscalización; razón por la cual deberán encontrarse
técnicamente motivados, es decir, señalar el diagnóstico de la valuación de la
incapacidad de un órgano funcional o de la defunción y sus respectivos
porcentajes, de acuerdo a los procedimientos para la dictaminación y prevención
de los accidentes de trabajo, a fin de identificar si una lesión o enfermedad
inicial tiene o no su origen en el ejercicio o con motivo del trabajo y
legalmente fundamentados, debiendo señalar la cita del precepto legal que
faculte al Médico en el Servicio de Salud en el Trabajo para emitir dicha
determinación. Lo que no es exigible respecto del formato “Dictamen de Alta por
Riesgo de Trabajo” (ST-2), ya que este es el dictamen mediante el cual el
trabajador es dado de alta para la reanudación de sus labores, por lo que este
no constituye un acto administrativo que cause perjuicio al patrón ya que no
incide en la determinación del grado de siniestralidad y la prima de grado de
riesgo.
Por lo anteriormente expuesto y con
fundamento en los artículos 77 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo y 18, fracciones IX y XVI, de la Ley Orgánica del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, es de resolverse y se resuelve:
I. Es procedente la contradicción de sentencias
definitivas planteada por el Magistrado Juan Manuel Jiménez Illescas,
Presidente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, entre las
dictadas por la Sala Regional del Centro I, con sede en la Ciudad de
Aguascalientes, Estado de Aguascalientes, en el juicio 1382/09-08-01-2 y la
Segunda Sala Regional del Golfo, con sede en la Ciudad de Jalapa, Estado de
Veracruz, en el juicio 1125/10-13-02-7.
II. Debe prevalecer el criterio sustentado por este Pleno
de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
III. Se fija como jurisprudencia del Pleno de la Sala
Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la tesis que
ha quedado citada en la parte final del presente fallo, ordenándose su
publicación en la Revista de este Órgano Colegiado.
IV.- NOTIFÍQUESE.
Así lo resolvió el Pleno de la Sala
Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en sesión de
17 de abril de 2013, con siete votos a favor de los Magistrados Manuel Luciano
Hallivis Pelayo, Rafael Anzures Uribe, Alfredo Salgado Loyo, Magda Zulema Mosri
Gutiérrez, Víctor Martín Orduña Muñoz, Carlos Mena Adame y Juan Manuel Jiménez
Illescas, así como de tres votos en contra de los Magistrados Alejandro Sán-
chez Hernández, Nora Elizabeth Urby Genel, quienes se reservan su derecho para
formular voto particular, Guillermo Domínguez Belloc, adhiriéndose al voto que
en su momento formulará la Magistrada Nora Elizabeth Urby Genel.
Fue Ponente en este asunto el Magistrado
Rafael Anzures Uribe, cuya ponencia se aprobó.
Se elaboró el presente engrose el 1o de
agosto de 2013, y con fundamento en los artículos 30, fracción V y 47, fracción
III, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa vigente, publicada en el Diario O cial de la Federación el 6 de
diciembre de 2007, firma el Magistrado Juan Manuel Jiménez Illescas, Presidente
del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ante la Lic. Thelma
Semíramis Calva García, Secretaria General de Acuerdos quien da fe.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA LA C.
MAGISTRADA NORA ELIZABETH URBY GENEL EN LA CONTRADICCIÓN DE SEN- TENCIAS NÚM.
1382/09-08-01-2/Y OTRO/1554/12-PL-04-01
Con fundamento en lo dispuesto por el
artículo 49 penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, por diferir del criterio mayoritario sustentado en la
sentencia, la suscrita Magistrada formula voto particular razonado en los
términos siguientes:
En la sentencia mayoritaria dictada en la
presente contradicción de sentencias se concluyó que el “Dictamen de Alta por
Riesgo de Trabajo” (ST-2), el “Dictamen de incapacidad permanente o de
defunción por riesgo de trabajo” (ST-3), y el “Aviso de Atención Médica Inicial
y Calificación de Probable Accidente de Trabajo” (ST-7), emitidos por el Médico
del Servicio de Salud en el Trabajo del Instituto Mexicano del Seguro Social,
constituyen dictámenes que trascienden en la determinación de la prima del
seguro de riesgo, que permite cuantificar a los patrones las cuotas
obrero-patronales del seguro de riesgos de trabajo, ya que mediante tales
documentos se identifica si una lesión o enfermedad inicial de un trabajador
tiene su origen o no en el ejercicio o con motivo de su trabajo y se valora con
determinado porcentaje la incapacidad de un órgano funcional parcial y
permanente para el trabajador, causándole un perjuicio al patrón, al estimarse
que los citados dictámenes son tomados en cuenta para incrementar el grado y la
prima del seguro de riesgo de trabajo.
Consecuentemente, se determinó que si bien
los dictámenes en cuestión no son actos definitivos, entendiéndose por estos, a
aquellos en los que la autoridad administrativa decide y resuelve agotando las
etapas de creación del acto o concluye un procedimiento administrativo en el
que crea, reconoce, modifica, transmite, declara o extinguen derechos u
obligaciones, como en el caso, lo sería la liquidación de un crédito fiscal,
derivado del incremento del grado y la prima del seguro del riesgo de trabajo;
lo cierto es, que son actos de autoridad emitidos por el Médico del
Servicio de Salud en el Trabajo del Instituto Mexicano del Seguro Social, que
deben encontrarse debidamente fundados y motivados en razón de que su emisión
produce consecuencias legales para el patrón hasta el momento en que este
realiza la revisión anual de su grado de riesgo, o bien, el Instituto Mexicano
del Seguro Social resuelva modificar o rectificar su autodeterminación.
La suscrita difiere del criterio
mayoritario, por lo siguiente:
El artículo 123 Apartado A fracción XIV,
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, impone la
obligación a cargo de los patrones de asumir la responsabilidad de los accidentes
del trabajo y de las enfermedades profesionales de los trabajadores, sufridas
con motivo o en ejercicio de la profesión o trabajo que ejecuten; por lo que,
los patronos deberán pagar la indemnización correspondiente, según que haya
traído como consecuencia la muerte o simplemente incapacidad temporal o
permanente para trabajar, de acuerdo con lo que las leyes determinen.
Por su parte, la fracción XXIX del
artículo en cita, establece que la Ley del Seguro Social es de utilidad
pública, la cual comprenderá los seguros de invalidez, de vejez, de vida, de
cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios
de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los
trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus
familiares.
Asimismo, el artículo 2 fracción II, del
Código Fiscal de la Federación, define a las aportaciones de seguridad social
como las contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son
sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley
en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma
especial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.
Finalmente, el numeral 5 de la Ley del
Seguro Social, señala que el Instituto Mexicano del Seguro Social es un
organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio
propios, de integración operativa tripartita, en razón de que en la misma
concurren los sectores público, social y privado, encargado de la organización
y administración del Seguro Social.
Ahora bien, el Título Cuarto de la citada
Ley del Seguro Social, regula las atribuciones y órganos de gobierno y
administración del Instituto Mexicano del Seguro Social; de lo que se colige,
que dicho organismo tiene reconocido un doble carácter:
1.- Como ente asegurador; esto es,
administrador de los seguros de riesgos de trabajo, enfermedades y maternidad,
invalidez y vida, guarderías y prestaciones sociales, salud para la familia,
adicionales y otros, así como prestador de los servicios de beneficio colectivo
que señala la misma ley.
2.- Como organismo fiscal autónomo;
es decir, recaudador y administrador de las contribuciones que conforme a esa
ley le corresponde, y que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 2
fracción II y penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, tienen la
naturaleza de aportaciones de seguridad social; por lo que, el Instituto
Mexicano del Seguro Social recaudará, administrará y, en su caso, determinará y
liquidará, las cuotas correspondientes a los seguros establecidos en la Ley del
Seguro Social, aplicando al efecto lo dispuesto en la misma y en lo no previsto
expresamente en ella, el citado Código Fiscal de la Federación.
Por otra parte, un dictamen es el informe
que rinde un perito o experto en cualquier arte, profesión o actividad, en el
que da a conocer sus puntos de vista o resultados respecto del examen o
análisis que haya hecho de una cuestión sometida a su conocimiento, sobre una
materia específica.
Mientras que los riesgos de trabajo son
los accidentes y enfermedades a que están expuestos los trabajadores en
ejercicio o con motivo del ejercicio o labor que ejecuten en su trabajo; siendo
los primeros, toda lesión orgánica o perturbación funcional, inmediata o
posterior, o la muerte, producida repentinamente en ejercicio, o con motivo del
trabajo, cualesquiera que sean el lugar y el tiempo en que se preste,
incluyendo los accidentes que se produzcan al trasladarse el trabajador
directamente de su domicilio al lugar del trabajo y de este a aquel; y los
segundos, todo estado patológico derivado de la acción continuada de una causa
que tenga su origen o motivo en el trabajo o en el medio en el que el
trabajador se vea obligado a prestar sus servicios.
De ahí, que el trabajador
que sufra un riesgo de trabajo, tendrá derecho a recibir prestaciones en dinero
o en especie.
Asimismo, la Norma que establece las
Disposiciones para la dictaminación y Prevención de los Accidentes y
Enfermedades de Trabajo, emitida por la Dirección de Prestaciones Médicas del
Instituto Mexicano del Seguro Social, en el punto 5.12. define al dictamen
como la opinión y juicio por escrito del Médico del Servicio de Salud en el
Trabajo acerca de la causalidad de una lesión o enfermedad, motivada
técnicamente y legalmente fundamentada.
Sentado lo anterior, considero que en la
especie el “Dictamen de Alta por Riesgo de Trabajo” (ST-2), el “Dictamen de
incapacidad permanente o de defunción por riesgo de trabajo” (ST-3), y el
“Aviso de Atención Médica Inicial y Calificación de Probable Accidente de Trabajo”
(ST-7), emitidos por el Médico del Servicio de Salud en el Trabajo, no
constituyen actos administrativos que deban estar debidamente fundados y
motivados como lo exige el artículo 38 del Código Fiscal de la Federación, pues
se tratan de opiniones técnicas de un perito en la materia de medicina no
sujeto a requisitos de actos de autoridad, pues quien los emite no es una
autoridad, sino un prestador del servicio médico.
De ahí que, si el Instituto Mexicano del
Seguro Social a través del Médico de Servicio de Salud en el Trabajo, emite los
referidos dictámenes para determinar si una lesión o enfermedad inicial tiene
su origen o no en el ejercicio o con motivo del trabajo y se valora con
determinado porcentaje la incapacidad de un órgano funcional parcial y
permanente para el trabajador, resulta inconcuso que dicho organismo actúa
como ente asegurador y no así como autoridad.
Además, la referencia que hace la Norma
que establece las Disposiciones para la Dictaminación y Prevención de los
Accidentes y Enfermedades de Trabajo, emitida por la Dirección de Prestaciones
Médicas del Instituto Mexicano del Seguro Social, en el punto 5.12., al definir
al dictamen como la opinión y juicio por escrito del Médico del Servicio de
Salud en el Trabajo acerca de la causalidad de una lesión o enfermedad, que la
misma debe encontrarse motivada técnicamente y legalmente fundamentada; por una
parte, se trata precisamente de una motivación técnica; esto es, que se base en
los resultados respecto del examen o análisis que haya hecho de la cuestión
sometida a su conocimiento; y por otra, se refiere a una fundamentación legal
de carácter técnico; esto es, al método y la fundamentación científica,
artística o técnica que respaldan las opiniones del médico, pues si en el
dictamen, además de exponer su opinión, el especialista debe explicar las
premisas, reglas o fundamentos correspondientes a la ciencia, técnica o
arte de que se trate, en las que se haya basado para analizar el punto concreto
sobre el que expresa su opinión, y explicar la forma en que dichas premisas,
aplicadas al punto concreto, conducen a la conclusión a la que arriba y que
constituye el contenido de su opinión.
Al respecto, cabe señalar que los
artículos 71 a 75 de la Ley del Seguro Social establecen, por una parte, que
dentro de las obligaciones a cargo de los patrones en materia de seguridad
social se encuentra la de determinar, para efectos del seguro de riesgos de
trabajo, desde su inscripción en el Instituto Mexicano del Seguro Social o por
virtud del cambio de actividad de su empresa, la siniestralidad de esta
conforme al reglamento y, concomitantemente, la de determinar el monto de la
prima del seguro a pagar al propio Instituto, así como la de revisar su
siniestralidad anualmente, observando el periodo y el plazo señalados en el
reglamento respectivo, con la finalidad de determinar si dicha prima disminuye
o aumenta; por tanto, no todos los dictámenes inciden en la modificación
de la prima del grado de riesgo, ya que habrá que esperar a la revisión anual
que efectúe el patrón de su siniestralidad con la finalidad de determinar si su
prima del seguro de riesgos de trabajo disminuye o aumenta.
Lo anterior se robustece, toda vez que los
artículos 32 y 33 del Reglamento de la Ley del Seguro Social en materia de afiliación,
clasificación de empresas, recaudación y fiscalización, se establece que las
empresas, al registrarse por primera vez o cambiar de actividad, deberán
autoclasificarse para efectos de la determinación y pago de la prima en el
seguro de riesgos de trabajo, conforme a un catálogo de actividades. Asimismo,
disponen:
a) Que si el patrón no se clasifica o no
lo hace conforme al reglamento, hará la clasificación o rectificación
correspondientes, notificando su decisión al patrón.
b) Que los patrones revisarán anualmente
su siniestralidad para determinar si permanecen en la misma prima, o si esta
disminuye o aumenta.
c) Que la siniestralidad se obtendrá con
base en los casos de riesgos de trabajo terminados durante el periodo
comprendido entre el primero de enero y el treinta y uno de diciembre del año
de que se trate.
d) Que la prima obtenida tendrá vigencia
desde el primero de marzo del año siguiente a aquel en que concluyó el periodo
computado y hasta el día último de febrero del año subsecuente.
e) Que los patrones deberán presentar al
Instituto Mexicano del Seguro Social, durante el mes de febrero, los formatos o
el dispositivo magnético generado por el programa informático que el Instituto
autorice, en donde se harán constar los casos de riesgos de trabajo terminados
durante el año, además, determinarán, con base en los datos proporcionados al
Instituto, la prima correspondiente y, conforme a esta, cubrirán sus cuotas al
seguro de riesgos de trabajo.
f) Que el Instituto verificará la
información proporcionada por las empresas contra sus registros y si determina
que la prima manifestada no es congruente con la obtenida por el propio
Instituto, hará la rectificación correspondiente, la cual surtirá efectos a
partir del primero de marzo del año posterior a que se refiere el cómputo,
debiendo ser notificada al patrón.
g) Que el monto o rectificación de la
prima del seguro de riesgos de trabajo la hará el Instituto cuando:
-
La prima manifestada por el patrón no esté determinada conforme al
reglamento;
-
El patrón en su declaración no la manifieste;
-
Se omita presentar la declaración, o
-
Exista escrito patronal manifestando desacuerdo con la prima y esta sea
procedente.
Luego, si el monto de la prima a cargo de un patrón para
efectos del seguro de riesgos de trabajo se determina en función del grado de
riesgo o de siniestralidad de las empresas, las resoluciones del Instituto
Mexicano del Seguro Social que determinan ese grado o lo modifican, sea porque
el patrón no haya efectuado la determinación, o bien, porque lo haya hecho de
manera incorrecta, conllevan necesariamente a una determinación, o
rectificación en el monto de la prima del seguro.
Es decir, las resoluciones en las que se
rectifica la prima del seguro, sea por advertir el Instituto Mexicano del
Seguro Social que no fue calculada correctamente por el patrón o por no encontrarse
debidamente actualizada, o se determina la prima porque el patrón no lo haya
hecho, tienen como presupuesto de existencia una modicación o determinación en
el grado de riesgo de las empresas que repercute necesariamente en la variación
de la prima.
De ahí, que para determinar si los
dictámenes sujetos a revisión inciden o no en la modificación de la prima de
seguro de riesgo, forzosamente se requiere de una determinación del Instituto
Mexicano del Seguro Social; pues considerar lo contrario, se estaría
prejuzgando sobre un hecho futuro e incierto.
Por otra parte, es dable precisar que de
conformidad con el artículo 294 de la Ley del Seguro Social, se prevé la
procedencia del recurso de inconformidad ante el Instituto Mexicano del Seguro
Social respecto de actos definitivos que emita este; sin embargo, de acuerdo
con lo expuesto en líneas precedentes, el “Dictamen de Alta por Riesgo de
Trabajo” (ST- 2), el “Dictamen de incapacidad permanente o de defunción por
riesgo de trabajo” (ST-3), y el “Aviso de Atención Médica Inicial y
Calificación de Probable Accidente de Trabajo” (ST-7), emitidos por el Médico
del Servicio de Salud en el Trabajo del Instituto Mexicano del Seguro Social,
no pueden ser considerados actos recurribles de acuerdo con el precepto en cita.
Lo anterior, porque la
responsabilidad del patrón de pagar las cuotas que le corresponden de
acuerdo a la clase y grado de riesgo en el que se encuentra ubicado, surge
hasta la determinación por la revisión anual del mencionado grado de
riesgo; momento, en el que la calificación de un siniestro como
riesgo de trabajo, pudiera causarle un perjuicio, toda vez que es hasta
entonces que se sabrá la forma en que el dictamen respectivo pueda o no afectar
al patrón, y en ese momento esté en condiciones de impugnarlo.
Consecuentemente, la circunstancia de
que el patrón no pueda interponer el recurso de inconformidad en contra de una
calificación aislada de riesgo de trabajo no lo deja en estado de indefensión,
pues como ya se dijo, únicamente en el momento en que la revisión anual del
grado de riesgo le sea dada a conocer, si esta le fuera desfavorable, podrá
optar por interponer en su contra el recurso de inconformidad previsto en el
artículo 294 de la Ley del Seguro Social, de manera que, cuando el patrón no esté
conforme con la calificación de un siniestro como enfermedad o riesgo de
trabajo, deberá esperar a que se le determine el nuevo grado para impugnar esa
resolución.
No pasa inadvertido el hecho de que el
artículo 294 de la Ley del Seguro Social establece la procedencia del recurso
de inconformidad cuando alguno de los sujetos de la ley, en este caso el
patrón, “considere impugnable” algún acto definitivo del Instituto, pues tal
consideración no debe interpretarse al extremo de dejar a la opinión subjetiva
de los promoventes la procedencia del recurso, sino que debe atenderse,
precisamente, al perjuicio que le pudiera ocasionar, porque de lo contrario,
cualquier acto definitivo sería impugnable a través de ese recurso, aun sin
causar perjuicio.
Por lo anterior, es que la suscrita
considera que en la especie, no existe obligación alguna a cargo del
Médico del Servicio de Salud en el Trabajo, para fundar su competencia al
emitir los referidos dictámenes, pues se insiste, no se trata de un acto
administrativo que deba reunir los requisitos del artículo 38 del Código Fiscal
de la Federación, y menos aún se emite en calidad de autoridad, sino como
un prestador del servicio médico.
Resulta aplicable por analogía la
siguiente tesis jurisprudencial emitida por el Segundo Tribunal Colegiado en
Materia Penal y Administrativa del Octavo Circuito, cuyo rubro y contenido son
del tenor literal siguiente:
“Novena Época
”Registro: 164027
”Instancia:
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL OCTAVO
CIRCUITO “Tipo Tesis: Jurisprudencia
“Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta “Localización: Tomo XXXII, Agosto de 2010
“Materia(s):
Administrativa
“Tesis: VIII.2o.P.A. J/32 “Página:
2032
“INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO
TIENE EL CARÁCTER DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO EMITE ACTOS
POSITIVOS, NEGATIVOS U OMISIVOS, COMO ENTE ASEGURADOR, EN SUSTITUCIÓN DEL
PATRÓN.- De los criterios sustentados en las tesis 2a. CCIV/2001,
2a./J. 12/2002 y 2a. XXXVI/99, aprobadas por la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, de rubros: ‘AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL
AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS.’, ‘UNIVERSIDADES PÚBLICAS AUTÓNOMAS. LA DETERMINACIÓN
MEDIANTE LA CUAL DESINCORPORAN DE LA ESFERA JURÍDICA DE UN GOBER- NADO LOS
DERECHOS QUE LE ASISTÍAN AL UBICARSE EN LA SITUACIÓN JURÍDICA DE ALUMNO,
CONSTITUYE UN ACTO DE AUTORIDAD IMPUGNABLE A TRAVÉS DEL JUI- CIO DE AMPARO.’ y
‘AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE CARÁCTER UN ÓRGANO DEL ESTADO
QUE AFECTA LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURÍDICAS QUE NO SE
ENTABLAN ENTRE PARTICULARES.’, se pone de manifiesto que la actual integración
del Más Alto Tribunal de la Nación considera que es autoridad para efectos del
amparo, el ente del Estado de hecho o de derecho que en una relación jurídica
de subordinación emite actos a través de los cuales impone su voluntad en forma
directa y unilateral, por la que crea, modifica o extingue, por sí o ante sí
situaciones jurídicas que afectan la esfera legal de los gobernados, sin
requerir para ello de acudir a los órganos judiciales, ni del consenso de la
voluntad del afectado. En ese contexto, es importante destacar que el Instituto
Mexicano del Seguro Social tiene reconocido un doble carácter: uno, como
organismo fiscal autónomo, en la determinación y recaudación de las cuotas
obrero patronales; caso en el cual, actúa como autoridad con atributos propios
que la ley le otorga para realizar esos actos, esto es, bajo una relación de
supra a subordinación y, otro, como ente asegurador, en sustitución del patrón,
como consecuencia del vínculo laboral entre el trabajador y aquél, o con base
en un acto jurídico, mediante el cual se obliga a otorgar determinadas
prestaciones en servicios, especie o en dinero al asegurado o a sus
beneficiarios; caso en el cual actúa en un plano de igualdad con el asegurado y
sus beneficiarios, dado que involucra el cumplimiento de ese convenio. Por
consiguiente, el Instituto Mexicano del Seguro Social no tiene el carácter de
autoridad cuando realiza actos positivos, negativos u omisivos que tienen su
origen en una relación jurídica con sus asegurados y, por tanto, esos actos no
son de autoridad para efectos del amparo, dado que, en esos supuestos, se
conduce bajo una relación de coordinación entablada entre particulares, en la
que éstos actúan en un mismo plano, es decir, en igualdad, ya que existe una
bilateralidad en el funcionamiento de las relaciones de coordinación por
tratarse de las prestaciones de seguridad social, respecto de las cuales el
legislador ha considerado que los conflictos que se susciten entre el referido
instituto y sus asegurados, corresponden al ámbito competencial de la Junta
Federal de Conciliación y Arbitraje, en términos de lo dispuesto en la fracción
XX del artículo 123, apartado A, de la Constitución General de la República, y
en el artículo 604 de la Ley Federal del Trabajo.
“SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS
PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL OCTAVO CIRCUITO”
MAG. NORA ELIZABETH URBY GENEL
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA LA C.
MAGISTRADA NORA ELIZABETH URBY GENEL EN LA CONTRADICCIÓN DE SENTENCIAS NÚM.
1382/09-08-01-2/Y OTRO/1554/12-PL-04-01, AL CUAL SE ADHIERE EL C. MAGISTRADO
GUILLERMO DOMÍN- GUEZ BELLOC
El suscrito Magistrado Guillermo Domínguez
Belloc, se adhiere al voto particular de la Magistrada Nora Elizabeth Urby
Genel.
MAG. GUILLERMO DOMÍNGUEZ BELLOC 39
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL C.
MAGISTRADO ALE- JANDRO SÁNCHEZ HERNÁNDEZ EN LA CONTRADICCIÓN DE SENTENCIAS NÚM.
1382/09-08-01-2/Y OTRO/1554/12-PL-04-01
El suscrito disiente del criterio aprobado
por la mayoría, al resolver la contradicción de sentencias, pues considero que
los dictámenes médicos que se deben rendir a través de los formatos ST-2, ST-3
y ST-7, no constituyen actos de autoridad; y, por tanto, no están
sujetos a los requisitos de legalidad previstos en el artículo 38 del Código
Fiscal de la Federación.
Se arriba a tal conclusión, pues considero
que los formatos ST-2 (dictamen de alta por riesgo de trabajo), ST-3 (dictamen
de incapacidad permanente o de defunción por riesgo de trabajo) y ST-7 (aviso
de atención médica inicial y calificación de probable accidente de trabajo),
constituyen una opinión médica, esto es, un dictamen rendido por un perito en
materia de medicina, no sujeto a los requisitos de los actos de autoridad, dado
que el médico que los extiende, no tiene el carácter de autoridad, sino más
bien es un prestador del servicio médico que se otorga a los derechohabientes
en el Instituto Mexicano del Seguro Social, por lo que su dictamen constituye
una opinión técnica, esto es, el dictamen de un perito.
Aunado a lo anterior, es de hacer notar
que los formatos ST-2, ST-3 y ST-7, reproducidos en las páginas 74, 75, 76 y 77
del fallo mayoritario, autorizados para rendir los dictámenes de mérito,
carecen de un “recuadro” o “espacio”, en el que se deba asentar la
“fundamentación legal” que se pretende exigir al médico que lo extiende; lo que
conlleva a sostener, fundadamente, que tales dictámenes son “instrumentos” que
contienen información que se proporciona al Instituto Mexicano del Seguro
Social, de manera previa a la determinación del grado de riesgo de
trabajo que corresponde a la empresa, respecto de enfermedades o riesgos
que fueron calificados como probablemente ocasionados con motivo del desempeño
de la labor encomendada a los trabajadores de esa empresa.
Asimismo, considero prudente precisar que
en el punto 7.1.9 de la Norma que establece las Disposiciones para la
Dictaminación y Prevención de los Accidentes y Enfermedades de Trabajo,
únicamente, se señala que el médico proporcionará al patrón la información
relativa a la calificación del accidente o enfermedad de trabajo y sus
consecuencias; por tanto, de tal disposición no se desprende que a los formatos
ST-2, ST-3 y ST-7, se les hubiere otorgado el carácter de acto de autoridad, ni
se establece la obligación de que dichos formatos cumplan con la
“fundamentación legal”.
No escapa para el suscrito, el hecho de
que el punto 5.12 de la Norma que establece las Disposiciones para la
Dictaminación y Prevención de los Accidentes y Enfermedades de Trabajo, precisa
que el dictamen del médico deberá contener una opinión y juicio: “motivada
técnicamente y legalmente fundamentada”; sin embargo, de la correcta
interpretación a la referida disposición normativa, es de concluir que la
“fundamentación” a que se refiere, es una fundamentación de carácter técnico
que sustente la conclusión a la que arriba el médico, de modo tal que refleje
el problema médico que está analizando, el tipo de padecimiento y el
tratamiento que se le debe dar, de ahí que no se refiera a la
“fundamentación legal”, que se exige a los actos de autoridad.
Aunado a ello, dicha disposición normativa
no puede estar por en- cima de los artículos 19, 25, 30, 32 y 34 del Reglamento
de Prestaciones Médicas del Instituto Mexicano del Seguro Social, disposiciones
legales que de ningún modo exigen que los formatos ST-2, ST-3 y ST-7, deban
cumplir con el requisito legal en comento.
Lo antes señalado, también, tiene sustento
en las consideraciones expresadas en el voto particular formulado por la
Magistrada Nora Elizabeth Urby Genel, las cuales hago mías.
De lo anterior, concluyo que resulta
errónea la conclusión a la que arriba el criterio mayoritario; toda vez que,
como ya quedó precisado, los dictámenes médicos rendidos en los formatos ST-2,
ST-3 y ST-7, no constituyen actos de autoridad.
MAG. ALEJANDRO SÁNCHEZ HERNÁNDEZ
Recopilador: Lic. Carlos Octavio García Rentería.
